扎实推进全过程人民民主 让立法更好体现人民意志

许安标

　　党的二十大从全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的战略全局出发，对发展全过程人民民主，保障人民当家作主；坚持全面依法治国，推进法治中国建设，作出重大决策部署。立法是把党的主张和人民意志通过法定程序转化为国家意志的重要政治活动，是保障人民当家作主、推进全面依法治国的重要方面。习近平总书记在党的二十大报告中指出，中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心。在新时代新征程上，坚持人民至上，一切为了人民，一切依靠人民，贯彻以人民为中心的发展思想，保障人民主体地位，必须将全过程人民民主贯彻到立法工作的各环节和各方面，确保立法体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉，充分反映体现人民意志。

　　一、科学合理编制立法规划计划，贯彻党中央的重大决策部署，将人民群众关心关切的事项纳入立法议程

　　中国特色社会主义法律体系的形成和完善，一条重要的经验就是坚持有目标、按计划、分阶段推进，做到“长远有目标、五年有规划、年度有计划”。近年来，还根据新的情况和需要，就公共卫生等领域制定专项立法修法工作计划。通过立法规划计划，明确立法工作的指导思想和原则，明确立法的任务、重点和项目以及具体的立法工作要求等，从而提高立法质量和效率。自八届全国人大常委会以来，每届都编制五年立法规划，对本届立法工作作出部署。十三届全国人大常委会立法规划，提出一、二类立法项目116件，同时还储备了一批研究论证项目。截至2022年10月，一类项目已完成近四分之三。科学合理编制立法规划计划，作为一项重要的立法工作，立法法从制度上作了规定。全国人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。立法规划计划安排确定立法项目，紧紧围绕贯彻党中央决策部署，反映经济社会发展需要和人民群众需求，其中有不少是从人大代表提出的议案建议以及各方面提出的立法项目建议中筛选确定的。例如，前些年一些别有用心的人在网上丑化、诋毁为国家独立和民族复兴献出生命的英雄烈士，引起全社会的愤慨。2017年十二届全国人大第五次会议期间，共有184位代表提出了8件关于制定英雄烈士保护法的议案、建议，全国人大常委会及时将制定英雄烈士保护法列入立法规划计划。一年后，全国人大常委会全票通过英雄烈士保护法，有效地保护了英雄烈士合法权益，弘扬了爱国主义精神。

　　党的二十大科学谋划了未来五年乃至更长时期党和国家事业发展的目标任务和大政方针，强调在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，全面推进国家各方面工作法治化，对法治建设特别是立法工作提出新的更高要求。十三届全国人大常委会立法规划执行进入收官阶段，要贯彻党的二十大精神，认真总结五年立法规划的实施成效与经验，践行全过程人民民主，研究谋划未来五年立法规划，积极推进各项立法工作。要按照完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的要求，紧密结合全面依法治国面临的新形势新任务新要求，聚焦法律制度短板弱项，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。要创新工作方式，通过召开座谈会和书面发函等多种方式，向各有关国家机关、企事业单位、群团组织、研究机构、基层立法联系点以及专家学者等多方面征求意见，认真研究人大代表、政协委员提出的议案、建议、提案，在集思广益的基础上，科学评估论证，筛选确定立法项目，从立项这一立法工作源头上发扬民主、科学决策，保证立法工作不断适应经济社会发展新形势、人民群众新期待。

　　二、在法律草案的起草和审议过程中，坚持开门立法，问法于民，通过各种途径和形式，广泛听取各方面意见

　　人民群众对立法的期盼要求不断提升，期待立法更加好用管用、解决问题，从中有更多获得感。立法机关通过立法调研、公开、座谈、论证、听证、咨询、评估等多种形式，多层次、全方位、多渠道听取各方面意见，将人民群众的愿望要求吸纳到立法中，既是汇集民意、凝聚共识的过程，也是普及弘扬法治、夯实施行基础的过程，是人民当家作主的重要体现。经过不断实践探索，我国公众参与立法的形式、途径和机制持续完善，形成了吸纳汇集民意民智的有机体系。其中，受众面最广的是网上公布法律草案征求意见。这项制度于2008年建立，在新时代进一步加大力度，目前每一部法律草案在初次审议和再次审议后，原则上都要通过中国人大网向全社会公布，征求社会公众意见，时间一般不少于30日。这是最便捷、最广泛的立法参与机制，是推进立法公开、扩大公众有序参与的重要途径。截至2022年9月，十三届全国人大常委会期间，共有137部次法律草案在网上公开征求意见，参与人次近108万，共提出330多万条意见建议。在民法典编纂过程中，先后10次向社会公开征求意见，参与群众超过40万人次，提出意见建议超过102万条；一些事关人民群众切身利益的重要法律草案，如刑法修正案（十一）、个人所得税法、未成年人保护法、退役军人保障法、著作权法、妇女权益保障法等草案，引起社会广泛关注，收到数以万计的意见建议。其中还有许多感人的故事，如，物权法草案向社会公开征求意见时，在收到的众多意见中，有一封布满密密麻麻针眼的信，这是山东省滨州市一位孙姓盲人用盲文写的意见。他在来信中说，他在亲友的帮助下，用耳朵“读”完了这部240多条的法律草案，并针对野生动植物资源保护、不动产登记等提出了15条修改意见。这封来信与其他群众提出的一万多条意见在立法中发挥了重要作用，一些意见被吸收到物权法中，这充分体现了社会公众有序参与立法的重要价值和作用。

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，拓展民主渠道，丰富民主形式，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。习近平总书记在中央人大工作会议上指出，要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制。立法工作践行全过程人民民主，要进一步健全完善公众有序参与立法的制度机制，增强各种参与形式的功效作用。要科学设计、合理安排，将全面征求意见与突出重点问题相结合，多轮次邀请与法律案有关的机关、团体、人大代表、专家以及社会有关方面参与讨论，听取意见建议。要进一步增强法律草案公布的知晓度，对法律草案的背景和重点问题作适当说明，加强网站的链接功能，为公众广泛参与法律草案公开征求意见创造更加便利的条件。要认真梳理分析社会公众提出的意见建议，吸收合理意见完善法律草案，及时回应社会关切。同时，要加大反馈力度，通过发言人发布会、专题采访、书面通报等形式，向社会通报征求意见及吸收采纳情况。

　　三、密切人大代表与人民群众的联系，充分反映体现人民群众意愿要求，做到民有所呼、法有所应

　　人大代表作为国家权力机关的组成人员，是联系人民群众的桥梁和纽带，代表人民行使国家权力。密切代表与人民群众联系，对于发挥各级人大及其常委会作为代表机关的作用，具有重要意义。全国乡镇以上各级人大代表有近280万，人大代表充分参与立法，既有利于发挥全过程人民民主的制度优势，又有利于立法更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生，做到民有所呼、法有所应。党的十八大以来，全国人大常委会高度重视发挥人大代表在立法中的作用，十三届全国人大常委会委员长会议通过《关于加强和改进全国人大代表工作的具体措施》，深化和拓展全国人大常委会同代表的联系，做到真联系、取得真效果，加强和改进专门委员会、工作机构同全国人大代表的联系，完善常委会组成人员联系基层代表的机制办法，把基层情况问题和人民群众的意见建议直接反映上来。全国人民代表大会会议一般都安排审议重要法律案。十三届全国人大以来，全国人大常委会连续5年提请全国人大会议审议重要法律案，从第一次会议到第五次会议，分别审议通过了宪法修正案和监察法，外商投资法，民法典，全国人大组织法、议事规则，地方各级人大和政府组织法等。近3000名全国人大代表畅所欲言，充分发表意见，最大限度凝聚立法共识，在法律草案的完善和通过中发挥重要作用。例如，2017年3月，十二届全国人大五次会议审议通过民法总则草案，根据代表的审议意见，经反复讨论、深入研究，规定对因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任。消除救助人后顾之忧，倡导见义勇为、乐于助人的社会风尚。民法总则通过后，该规定被称为“好人条款”，获得了良好的社会效果。这是人大代表参与立法的生动实践。

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体①，立法工作中践行全过程人民民主，要进一步发挥人大代表在立法中的作用。一方面，人大代表既是一项法定职务，也是一种政治荣誉，比起普通公民负有更大更重的政治责任、社会责任、法律责任，要以高度的责任感和使命感履职尽责，增强主动性，丰富联系人民群众的内容和形式，用好走访、接待、网络、会议、汇报等联系群众的制度机制和工作平台，拓宽联系渠道，积极回应社会关切，反映人民群众最关心、最直接、最现实的问题。另一方面，各级人大常委会要为人大代表充分参与立法创造有利条件，密切常委会同人大代表的联系，统筹议案建议办理与立法规划计划编制，在法律法规草案起草、论证、调研等各环节充分听取和吸收代表意见，推动人大代表全过程深度参与立法工作。

　　四、建设好基层立法联系点，充分发挥其功能作用，搭建基层人民群众参与国家立法的“直通车”

　　基层立法联系点是一种全新的民主立法实践。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“建立基层立法联系点制度”。为贯彻落实党中央重大决策部署，2015年7月，全国人大常委会法工委首批遴选东、中、西部4个省市的单位设立基层立法联系点，由此拉开全国基层立法联系点建设的序幕。2019年11月，习近平总书记到上海虹桥街道基层立法联系点考察，对基层立法联系点工作给予充分肯定，并深刻指出，人民民主是一种全过程的民主，极大地推动了基层立法联系点的建设。经过近年来的接续努力，陆续建立了31个基层立法联系点和1个立法联系点，31个省（区、市）实现全覆盖，这其中既有大城市的街道办事处，也有农村的乡镇；既有东部工商业发达的地区，也有地处西部大山的少数民族地区。立法联系点建立以来，截至2022年8月底，先后就138部法律草案、年度立法计划等征求基层群众意见建议13400余条，这些意见建议都得到了认真研究，2800余条意见建议被不同程度采纳吸收。全国基层立法联系点的设立，还辐射带动地方人大立法联系点的迅速发展，形成了国家级、省级、市级三级联动的全链条工作体系，极大拓展了基层群众参与国家立法的深度和广度，极大丰富了全过程人民民主的实践和内涵。实践充分证明，基层立法联系点已成为民意、民情、民智表达的重要平台和载体，取得了实实在在的效果，对于发展全过程人民民主、提升国家治理效能具有重要意义。例如，2020年8月未成年人保护法修订草案公开征求意见期间，上海虹桥街道基层立法联系点与附近学校的部分学生进行座谈交流，一些同学针对课外补习班、教师惩戒权、预防青少年沉迷网络、家庭暴力等问题提出17条修改建议。其中有同学提出关于让有违规情形的监护人缴纳保证金的规定，并不利于未成年人保护，这一意见得到采纳吸收，立法删除了关于监护人缴纳保证金的规定。

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点。这是发展全过程人民民主的重要举措，要按照党的二十大精神，不断建立健全基层立法联系点领导、运行、意见征集等工作制度，形成联系点的全链条工作流程，推动立法联系点工作规范化、标准化建设。“有特色、有基础、有意愿”一直是设立基层立法联系点遵循的原则，要进一步打牢基础，突出特色，增强主动性。要紧密结合本地实际，选好题目、精准对接，不断提升法律草案征求意见的匹配度和实效性，原汁原味、及时准确反映人民群众的所思所盼所愿。要积极开展法律制度实施情况调研，收集上报典型事例案例，及时反映经济社会发展和基层治理中遇到的涉法问题和地方立法诉求，为制定和修改法律法规提供参考。

　　五、在备案审查中积极发挥公民、组织作用，维护国家法治统一

　　维护国家法治统一是严肃的政治问题。②备案审查是维护国家法治统一的重要制度，其中的一项重要内容是，公民、组织认为有关法规、条例以及其他规范性文件与宪法、法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出审查建议，由有关机关予以审查。这一制度赋予公民、组织的审查建议权，触发备案审查的启动机制，是公民和组织对有关立法活动进行监督、表达关切和诉求的有效渠道。人民群众是各种法律关系的直接参与者，对与自身利益相关的各种规定也更为关注，更容易发现不同层次立法中存在的问题。仅2021年，全国人大常委会共收到公民、组织提出的审查建议6339件，其中以书面形式提出的1274件，通过在线受理审查建议平台提出的5065件。全国人大常委会有关机构对审查建议逐一进行研究，同有关方面加强联系沟通，提出处理意见，并依照规定向审查建议人反馈。党的十八大以来十年间，全国人大常委会共研究处理公民、组织提出的审查建议14000余件。贯彻有错必纠的原则和精神，积极推动解决人民群众关心关注的法律问题，如推动解决“夫妻共同债务”“超生即辞退”、推动废止收容教育制度等；对由此发现的共性问题，还多次组织开展法规规章、司法解释清理工作，推动解决下位法与上位法不适应不符合不配套问题。实践充分表明，认真接收、研究、处理公民、组织提出的审查建议并及时反馈，已经成为备案审查工作践行全过程人民民主的重要体现。

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，完善和加强备案审查制度。这是党的全国代表大会报告中首次对备案审查制度提出明确要求。发展全过程人民民主，要进一步发挥公民、组织在备案审查中的作用，保障人民群众依法行使立法监督权。要加强备案审查信息平台建设，认真做好公民、组织提出的审查建议的研究、处理和反馈工作；加强对人民群众反映集中的、影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的法规、司法解释等规范性文件的备案审查；不断增强备案审查制度刚性，加大纠错力度，加强不同备案审查机关之间的衔接联动和沟通协作，提升备案审查工作整体实效。

　　六、持续完善坚持和发展全过程人民民主的制度机制

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。发展全过程人民民主，必须健全社会主义法治，用法治保障人民当家作主，持续推进全过程人民民主的制度化、规范化、程序化。近年来，全国人大常委会制定修改并推动实施一系列推进全过程人民民主建设的法律，把全过程人民民主重大理念和实践成果转化为法律制度和机制，完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇聚民智的工作机制，以有效的法律制度体系保证实现人民当家作主。例如，2015年修改立法法，将实践中行之有效的科学立法、民主立法的经验做法上升为法律规范；进一步完善立法论证、听证和法律草案公开征求意见等制度；增加规定法律案通过前评估等措施，人民群众参与国家立法的渠道、机制、方式更加丰富多元。2021年修改全国人大组织法、议事规则，2022年修改地方各级人大和政府组织法、全国人大常委会议事规则，充实了坚持和发展全过程人民民主的内容和要求，不断完善全国人大及其常委会、地方人大和地方政府的组织制度、工作制度，更好保障人民群众享有的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督权利，更好坚持和完善人民代表大会制度。

　　要不断完备法律规范体系，健全制度机制，把全过程人民民主的要求贯彻到党和国家各项工作中。立法法、监督法等修改列入了全国人大常委会立法工作计划，其中立法法修正草案已提请全国人大常委会审议。要深入总结新时代发展全过程人民民主的经验做法，将其体现到修改内容中。要依法保障人民的选举权利，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，依法履行立法职责。要完善协商民主体系，健全协商民主机制，充分发挥民主协商在立法中凝聚共识的重要作用。要完善基层直接民主制度体系和工作体系，为基层人民群众参与立法及各种国家事务夯实基础。

　　作者：全国人大常委会法制工作委员会副主任，中国法学会副会长